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EN SALA CONSTITUCIONAL
Expediente n.° 14-0877
Magistrada Ponente: GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Consta en autos que el 22 de agosto de 2014, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio signado con el alfanumérico ANS 179/2014 de la misma fecha, anexo al cual el ciudadano Diputado Diosdado Cabello Rondón, en su carácter de Presidente de la Asamblea Nacional, remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA SOBRE EL DERECHO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, con la Ley de Reforma Parcial sancionada en sesión ordinaria del día 14 de agosto del presente año, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el segundo aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En esa misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
De conformidad con lo previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:
I
CONTENIDO DE LA LEY
Examinado el contenido del identificado instrumento legislativo remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una Ley, cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “…garantizar y promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, creando las condiciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus manifestaciones y ámbitos, impulsando cambios en los patrones socioculturales que sostienen la desigualdad de género y las relaciones de poder sobre las mujeres, para favorecer la construcción de una sociedad justa (sic) democrática, participativa, paritaria y protagónica”.
Este instrumento legal consta de nueve (9) Capítulos, los cuales a su vez están compuestos de la siguiente forma:
El capítulo I, contiene las “Disposiciones Generales” (artículos 1 al 3), a través de las cuales se establecen, el objeto antes señalado, los principios rectores y se enuncian los derechos protegidos por la Ley, a saber: la vida; la dignidad e integridad física, psicológica, sexual, patrimonial y jurídica de las mujeres víctimas de violencia; la igualdad; la protección de las mujeres particularmente vulnerables a la violencia basada en género; a la información y asesoramiento adecuado a su situación personal; así como los demás derechos establecidos en la Ley Aprobatoria de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará).
En el capítulo II, titulado “De las Garantías para el Ejercicio de los Derechos” (artículos 4 al 13), se señalan los mecanismos necesarios para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente instrumento legal, contemplándose: las garantías; la obligación del Estado; la participación de la sociedad; la educación y prevención; los principios procesales; las medidas de seguridad y protección, y medidas cautelares. Asimismo, establece la supremacía de esta Ley, al señalarse su aplicación preferente y crea un fuero especial para el conocimiento de los delitos de género, así como el procedimiento para su juzgamiento.
El capítulo III, denominado “Definición y Formas de Violencia contra las Mujeres” (artículos 14 y 15), define qué debe entenderse por violencia contra la mujer, a los efectos de la presente Ley, y enumera las formas consideradas como violencia de género.
En el capítulo IV, intitulado “De las Políticas Públicas de Prevención y Atención” (artículos 16 al 32), se describe la estructura administrativa encargada de velar por las políticas públicas de prevención y atención de las mujeres víctimas de la violencia, y especialmente se hace referencia: a la definición y contenido de dichas políticas públicas de prevención y atención; a la corresponsabilidad del Estado y la sociedad en la ejecución de las mencionadas políticas; al carácter vinculante de las políticas adoptadas conforme a la presente ley; a la clasificación de los programas; a las atribuciones de los Ministerios del Poder Popular con competencia en materia de mujer e igualdad de género, con competencia en materia de educación y deportes, con competencia en materia de educación, con competencia en materia del interior, justicia y paz, con competencia en materia de salud; los planes, programas y proyectos de capacitación del Tribunal Supremo de Justicia y del Ministerio Público; a los programas de prevención en centros de difusión masiva; a las obligaciones de los estados y municipios; al establecimiento de unidades de prevención, atención y tratamiento; a las atribuciones del Instituto Nacional de Estadística; y a la creación de casas de abrigo, que sirvan de albergue a las mujeres en situación de violencia, en aquellos casos en que la permanecía en el domicilio o residencia implique amenaza inminente a su integridad física.
El capítulo V, denominado “De las Mujeres Víctimas de Violencia” (artículos 33 al 38), se refiere a: la atención a las mujeres víctimas de violencia; a los derechos laborales de las trabajadoras o funcionarias víctimas de violencia; al certificado médico o constancia que debe elaborar el médico o la médica, sobre las características de la lesión, antes o después de que la víctima formule la denuncia; a la solicitud de atención jurídica gratuita; a la intervención en el proceso, y a la solicitud de copias simples o certificadas de todas las actuaciones contenidas en la causa.
En el capítulo VI, titulado “De los Delitos” (artículos 39 al 63), se tipifican los delitos en materia de violencia de género y le asigna las penas correspondientes, asumiendo una visión más amplia de la violencia basada en género, superando la concepción domestica, y especialmente se tipifica el delito de femicidio.
En el capítulo VII, intitulado “De la Responsabilidad Civil”, (artículos 64 al 66), se dispone todo lo relativo para el establecimiento de la responsabilidad civil, comprendiendo: la indemnización; la reparación y la indemnización por acoso sexual.
El capítulo VIII, denominado “Disposiciones Comunes” (artículos 67 al 72), contiene lo relacionado con la competencia, procedimiento especial y supletoriedad; las circunstancias agravantes; las penas accesorias; los programas de orientación; el trabajo comunitario; y el lugar de cumplimiento de la sanción.
El capítulo IX, intitulado “Del Inicio del Procedimiento” (artículos 73 al 126), regula el procedimiento para juzgar los delitos de género y ordena la creación de los Tribunales de Violencia Contra la Mujer, dividiéndose en: “Sección Primera: De la Denuncia”, que refiere los preceptos sobre: la legitimación para denunciar; los órganos receptores de la denuncia y sus obligaciones; el contenido del expediente; y la responsabilidad del funcionario o funcionaria receptor. “Sección Segunda: De la Investigación”, en el que se señalan: el objeto; la competencia; el alcance; los derechos del imputado o imputada; el lapso para la investigación; la libertad de prueba; y los juzgados de control, audiencia y medidas. “Sección Tercera: De la Querella”, se hace referencia: a la querella, a su contenido y formalidad de presentación, y que sus incidencias serán tramitadas conforme a lo dispuesto en el Código Orgánico Procesal Penal; y a las diligencias que podrá solicitar la persona querellante al o a la Fiscal. “Sección Cuarta: De las Medidas de Protección y Seguridad”, se establecen: las medidas de protección y de seguridad, su subsistencia y aplicación preferente; las disposiciones comunes; las medidas cautelares; y el trámite en caso de necesidad y urgencia. “Sección Quinta: De la Aprehensión en Flagrancia”, se desarrolla la definición de flagrancia y la forma de proceder en ese caso. “Sección Sexta: Del Procedimiento Especial”, se señala en cuanto al procedimiento especial su trámite y formas de inicio; la investigación del Ministerio Público, del inicio ante otro órgano receptor; remisión al Ministerio Público; violación de derechos y garantías constitucionales; revisión y decisión de las medidas; remisión de las actuaciones y fin de la investigación; prórroga extraordinaria por omisión fiscal; y de la audiencia preliminar. “Sección Séptima: Del Juicio Oral”, en cuanto al juicio oral, se hace referencia: a la audiencia; a la decisión; a la apelación, sus formalidades y contestación; y a la Corte de Apelaciones; a la audiencia; y a la casación. “Sección Octava: De los Órganos Jurisdiccionales y del Ministerio Público”, se refiere a las atribuciones de los y las fiscales del Ministerio Público y desarrolla todo lo referente a la jurisdicción especial; a la creación y constitución de los Tribunales de Violencia contra la Mujer; a la competencia; y a la casación. “Sección Novena: De los Servicios Auxiliares”, se desarrolla lo referente a los servicios auxiliares; a los objetivos y atribuciones del equipo multidisciplinario; y a la dotación de los tribunales de violencia contra la mujer.
En la parte in fine de la Ley, se sitúan las Disposiciones Transitorias (Primera, Segunda, Tercera, Cuarta y Quinta), en las cuales se regulan los preceptos relacionados con: el régimen transitorio hasta tanto se creen las unidades de atención y tratamiento de hechos de violencia contra la mujer, y hasta tanto sean creados los lugares de cumplimiento de la sanción de los responsables por los hechos de violencia contra las mujeres; se regula la aplicación de las normas adjetivas; se establece que el Ejecutivo Nacional incluirá en la Ley de Presupuesto, los recursos necesarios para el funcionamiento de los órganos, entidades y programas previstos en la presente Ley; y se señala que las publicaciones oficiales y privadas de la presente Ley deben ir precedidas de su exposición de motivos. Asimismo, se sitúan la Disposición Derogatoria y Final, que atienden a los siguientes enunciados: se derogan la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y, en general, todas las disposiciones contrarias a la presente Ley; y se establece la entrada en vigencia de la presente Ley, a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Finalmente, cabe destacar que la Reforma Parcial de la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se circunscribió tal como lo expresa su exposición de motivos, a la inclusión de la tipificación del delito de femicidio, entendido éste, como el homicidio de una mujer, cometido por un hombre, por motivos estrictamente vinculados con su género; dado que, si bien es cierto que el Estado venezolano ha reconocido la gravedad de la violencia perpetrada contra la mujer, y sobre ese contexto ha impulsado un conjunto de acciones para garantizarle el derecho a una vida libre de violencia, era necesario enfatizar en la tipificación del delito de femicidio, el cual debe describirse como un tipo penal autónomo, con características y especificaciones típicas distintas al delito básico de homicidio y alejarse de la visión retrograda que considera que el homicidio de una mujer, es una simple circunstancia agravante del precepto normativo base.
En esta Reforma Parcial, se aprobó que el tipo de femicidio no solo abarque el homicidio de una mujer como su resultado material sino que comprenda otros contextos que también suponen un atentado contra el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, y que desencadena, por vía de consecuencia, en la muerte de la mujer (entiéndase: secuestros, torturas, mutilaciones, violaciones y explotación sexual), y en consecuencia, se modificaron todos los artículos relacionados con este delito, como son el 12, referido a la preeminencia del procedimiento especial; el 14, que define a la violencia contra la mujer, a los efectos de esta Ley; el 15, que desarrolla las formas de violencia contra la mujer, incluyéndose entre ellas, al femicidio y a la inducción o ayuda al suicidio; el artículo 35, que establece el certificado médico; el 64, referido ahora a la competencia, procedimiento especial y supletoriedad; el 65, que contemplaba las circunstancias agravantes; y el entonces 103, referido a la prórroga extraordinaria por omisión fiscal. Asimismo, se incluyeron en la Ley objeto de reforma nuevos artículos, ahora numerados 57, 58 y 59, contentivos de los delitos de femicidio, femicidios agravados e inducción al suicidio.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del día 14 de agosto de 2014, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese cuerpo legislativo nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.
En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el artículo 25, cardinal 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (Vid. entre otras, sentencias n.° 537, 12 de junio del 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; n.° 811, 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; n.° 2.541, del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento”; n.° 229, del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”; n.° 751, 13 de junio de 2013, caso: “Ley Orgánica del Servicio Exterior”; n.° 1262, del 26 de septiembre del 2013, caso: “Ley Orgánica de Cultura”; y n.° 1263, del 26 de septiembre del 2013, caso: “Código Orgánico Penitenciario”) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.
III
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida por la Asamblea Nacional a laLey Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, sancionada el 14 de agosto de 2014, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.
A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:
“Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes”.
De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537, del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).
Ello así, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2.573, del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Esta Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica,“…las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo…” (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 34, del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros”).
Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159, del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Ahora bien, en el caso de autos, la Ley sometida al control previo de esta Sala tiene como objeto “…garantizar y promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, creando las condiciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus manifestaciones y ámbitos, impulsando cambios en los patrones socioculturales que sostienen la desigualdad de género y las relaciones de poder sobre las mujeres, para favorecer la construcción de una sociedad justa (sic) democrática, participativa, paritaria y protagónica”, de conformidad con su artículo 1.
Asimismo, plantea el citado instrumento legal, en su artículo 3, los derechos protegidos por esa Ley, señalando entre otros, la vida; la dignidad e integridad física, psicológica, sexual, patrimonial y jurídica de las mujeres víctimas de violencia; la igualdad; la protección de las mujeres particularmente vulnerables a la violencia basada en género; a la información y asesoramiento adecuado a su situación personal; así como los demás derechos establecidos en la Ley Aprobatoria de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará), y desarrolla una serie de mecanismos necesarios para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Ley. Igualmente, define en su artículo 14, a que se refiere la violencia contra la mujer, señalando que: “…comprende todo acto sexista que tenga o pueda tener como resultado la muerte, un daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, emocional, laboral, económico o patrimonial; la coacción o la privación arbitraria de la libertad, así como la amenaza de ejecutar tales actos, tanto si se producen en el ámbito público como en el privado”, señalando, además, las distintas formas consideradas como violencia de género, y estableciendo un conjunto de políticas públicas de prevención y atención dirigidas a asegurar los derechos y garantías consagrado en esta Ley.
Como se observa, el Órgano Legislativo Nacional con la sanción de la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, otorgó una importancia considerable al desarrollo de principios constitucionales en materia de derechos humanos de las mujeres y contempló lo previsto en los tratados internacionales, ratificados por la República Bolivariana de Venezuela en esa materia, estableciendo los mecanismos de atención, prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, tanto en el ámbito intrafamiliar como fuera del mismo, ya que la violencia afecta a las mujeres en los diferentes espacios de su desempeño social, a los fines de crear conciencia en todos los sectores del país sobre el grave problema que constituye para la sociedad venezolana que se vulneren los derechos humanos de las mujeres.
Ahora bien, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, sancionada el 14 de agosto de 2014, observa esta Sala Constitucional, que el desarrollo de principios constitucionales en materia de derechos humanos de las mujeres y de lo previsto en los tratados internacionales, ratificados por la República Bolivariana de Venezuela en esa materia, y el establecimiento de los mecanismos de atención, prevención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, resultan de vital importancia para el desarrollo pleno e integral de los derechos de las mujeres y en consecuencia, para el mejoramiento social y colectivo, por tanto, de preeminencia para el Estado venezolano.
Al respecto, cabe destacar el contenido de los artículos 21, 43 y 55 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto a los derechos a la igualdad, a la vida y a la integridad física, los cuales disponen:
“Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias”.
“Artículo 43. El derecho a la vida es inviolable. Ninguna ley podrá establecer la pena de muerte, ni autoridad alguna aplicarla. El Estado protegerá la vida de las personas que se encuentren privadas de su libertad, prestando el servicio militar o civil, o sometidas a su autoridad en cualquier otra forma”.
“Artículo 55. Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial.
Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionario policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley”.
Es así como, y en refuerzo de su carácter orgánico, el conjunto de normas compiladas en la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, sancionada el 14 de agosto de 2014, constituyen mandatos que sirven de fundamento para el desarrollo del derecho constitucional de igualdad ante la ley, que sea real y efectiva, y se proteja a los grupos más vulnerables, como tradicionalmente lo han sido las mujeres. Asimismo, se regulan aspectos fundamentales, como los derechos a la igualdad, a la vida y a la integridad física, todo lo cual circunscribe a la citada Ley en la categoría establecida en el tercer supuesto que dispone el encabezamiento del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, para el desarrollo de la igualdad ante la ley, la vida y la integridad física, como derechos constitucionales contenidos en los artículos 21, 43 y 55 eiusdem.
Sobre este particular, ya se ha pronunciado esta Sala, por lo que se estima pertinente reiterar lo apuntado en su sentencia n.° 229, del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”, en la cual se declaró la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia, fundamentados en las siguientes argumentos:
“Establecido lo anterior, se observa que hemos llegado a un punto crucial en nuestra reflexión, pues debe centrarse la atención en determinar si en el concreto supuesto de la legislación denominada por la Asamblea Nacional ‘Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia’, en razón de la materia objeto de dicho texto, esta Sala considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado al mismo, vale decir, si queda dicha ley dentro o fuera de las previsiones del artículo 203 de la Constitución de 1999, determinantes de que deba o no reputársele ley orgánica, muy particularmente en cuanto al inciso de dicha norma alusivo a las leyes que se dicten ‘para desarrollar los derechos constitucionales’, tratando en suma de esclarecer si en esta expresión tiene cabida lo que afecte los derechos fundamentales a la integridad personal, a la vida y a la igualdad ante la ley, a favor de un grupo poblacional tradicionalmente vulnerable como lo es el de las mujeres.
La jurisprudencia constitucional en Venezuela carece de precisiones de orden concreto sobre el alcance que debe darse a diversos supuestos de reserva constitucional de ley orgánica, particularmente sobre las leyes relativas al desarrollo de los derechos constitucionales; de tal manera que conviene analizar con mayor detenimiento este subtipo de ley orgánica.
Observa la Sala que el problema central consiste en determinar qué conexión debe existir entre el derecho constitucional y la ley para que ésta deba tener carácter orgánico por constituir desarrollo del derecho constitucional. Resulta claro para esta Sala que no toda ley que tenga relación con un derecho constitucional debe tener carácter orgánico. Por tal razón, se estima que puede resultar inevitable aproximarse a esta cuestión con un cierto casuismo, teniendo en cuenta que la gran heterogeneidad de contenidos que se incluyen en el Título III, denominado ‘De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías’, de la Constitución de 1999, desde el punto de vista de la estructura del derecho de que se trate y del tipo de relación que la ley guarda con el mismo, ha de conducir a esta Sala a determinar que hay derechos constitucionales no susceptibles de desarrollo en el sentido del artículo 203 constitucional, y bien que hay derechos constitucionales cuyo desarrollo por ley orgánica no agotaría el correspondiente sector normativo, el cual debe ser complementado con disposiciones legales de carácter ordinario en todo lo que no sea estrictamente desarrollo del derecho constitucional.
A partir de la tesis interpretativa restrictiva del precepto constitucional que regula a las leyes orgánicas para desarrollar los derechos constitucionales, que permite la armonización conceptual de las variables ‘desarrollo’ y ‘derechos constitucionales’ y reducir al mínimo su contenido, ha de construirse, a juicio de esta Sala, el ámbito material reservado a este nuevo subtipo de leyes orgánicas. Acerca del significado de tales expresiones, salvando las diferencias, pueden encontrarse abundantes precisiones de orden concreto en la doctrina y jurisprudencia constitucional españolas acerca del alcance que debe darse al supuesto de reserva constitucional de ley orgánica para el desarrollo de derechos fundamentales, en razón de que, como ha dicho la doctrina patria, el precepto constitucional que regula las leyes orgánicas en Venezuela, tiene su fuente en la Constitución española de 1978 (PEÑA SOLIS, José, ob. cit., pp. 92-93). En este sentido, el mencionado autor destaca que, a partir de la teoría ‘minimalista’ o del ‘complemento indispensable’ manejada por la doctrina y la jurisprudencia española (vid., entre otros, SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., 4ta. ed., Madrid, 2002, p. 242; y GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A., 5ta. ed., Madrid, 1989, pp. 155-159), y con las que guarda congruencia la posición seguida por el constituyente venezolano de 1999, las normas que reservan al Poder Legislativo Nacional el desarrollo de derechos constitucionales, específicamente mediante leyes orgánicas, aluden a que la regulación de un derecho sea efectuada de forma directa, frontal y global, excluyendo todo intento tendente a disciplinarlo de manera indirecta.
De modo que, observa la Sala, si cualquier regulación que de forma incluso parcial o indirecta afecta el régimen de los derechos y libertades se encuentra reservada a la ley orgánica, llevaría sin duda al absurdo de considerar que la inmensa mayoría de las leyes formales deberían ser leyes orgánicas, descartando toda posibilidad de que el legislador, mediante la aprobación de leyes a través de un procedimiento menos reforzado, pueda incidir, aun indirectamente, en el efectivo ejercicio de derechos constitucionales. En otras palabras, interpretado el término ‘desarrollo’ en un sentido estricto, sólo cabe atribuir a la ley orgánica toda regulación general de la norma constitucional que reconoce un derecho o lo que afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación, que contribuya a la mejor aplicación del precepto constitucional porque incida en aspectos propios de la eficacia del mismo; pero no así cualquier supuesto en que se incida de manera más o menos directa en la esfera de un derecho constitucional, ni siquiera todo lo que se pueda considerar regulación de su ejercicio. De esta forma, la Sala debe reiterar el criterio sentado en sentencia N° 1723 del 31 de julio de 2002, que declaró que el ‘Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad’ no tiene el carácter orgánico que le atribuyó la Asamblea Nacional, luego ratificado en sentencia N° 2573 del 16 de octubre de 2002 (‘Ley Orgánica contra la Corrupción’), de acuerdo con el cual no podrá extenderse el sentido del primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de 1999 con el fin de dar cabida en él a normativas calificadas por la Asamblea Nacional como leyes orgánicas que ‘…b) rocen aspectos secundarios de algún derecho fundamental, ya sea por consagrar alguna modalidad en su ejercicio o por establecer ciertas condiciones o restricciones a su goce, sin que tal regulación constituya un desarrollo directo, global o en aspectos esenciales de tales derechos fundamentales, o una restricción no autorizada por la propia Constitución de los mismos, pues, una hipersensibilidad respecto a este tema ‘convertiría al ordenamiento jurídico entero en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con un derecho fundamental’ (cf. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 791)”.
Con criterios también restrictivos hay que comprender la expresión ‘derechos constitucionales’. Esta ha sido la posición que acertadamente ha mantenido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español cuando, basándose en el deseo de evitar una innecesaria y perjudicial petrificación del ordenamiento jurídico, viene sosteniendo que sólo son susceptibles de ser desarrollados mediante ley orgánica aquellos derechos fundamentales consagrados en la Sección Primera, del Capítulo II, del Título I, denominado ‘De los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas’, integrada por los artículos 15 al 29 de la Constitución española de 1978.
Seguir estrictamente este ejemplo en nuestro caso, conduciría básicamente a entender que la reserva de ley orgánica para el desarrollo de derechos constitucionales en Venezuela no se refiere al Título III de la Constitución de 1999, denominado ‘De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías’, en su totalidad, pues, de otro modo, podría resultar prácticamente imposible lograr una legislación ordinaria que regule el ejercicio de los derechos que allí se consagran, máxime cuando en dicho Título se comprenden los principios rectores de la política social y económica que pueden entrar en juego mediata o inmediatamente en cualquier normativa. Al respecto, cabe observar que orientada esta Sala esencialmente por la concepción material que preside a las leyes orgánicas tantas veces mencionada, estima importante precisar que, con la expresión ‘derechos constitucionales’, el artículo 203 de la Constitución de 1999 se refiere exactamente a los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente en el aludido Título III, exceptuando obviamente el Capítulo X, denominado ‘De los Deberes’, así como cualquier contenido que se encuentre en los artículos que van del 19 al 129, que aludan a simples reservas específicas de ley que no pueden estar sujetas a su vez a ley orgánica y que, por ende, deban ser regulados por las leyes ordinarias. Ello obligaría, en un grado más profundo de la cuestión aquí planteada, a que cuando se presente al examen de esta Sala Constitucional una ley designada orgánica por la Asamblea Nacional que no reúna los requisitos impuestos por el propio artículo 203 constitucional, o en cuyo contenido se adviertan preceptos reservados a la ley ordinaria, deba sancionarse tal infracción constitucional con el instrumento de la descalificación, sea de todo el texto legal o de los particulares preceptos apuntados, con la debida advertencia de que en el segundo supuesto planteado tales normas se tendrán por ordinarias y, en consecuencia, susceptibles de modificación o derogación por una mayoría simple de parlamentarios, tal como así se estableció expresamente en sentencia de esta Sala N° 1723 del 31 de julio de 2002.
No obstante, estima la Sala necesario esgrimir además el principio de favor libertatis, sin que ello represente contradecir la concepción restrictiva que informa las leyes orgánicas, de modo que en caso de incertidumbre u oscuridad sobre el rango de fundamentalidad de algún derecho constitucional incluido en el mencionado Título III o en otra disposición de la Constitución de 1999 que le sea similar (lo relativo a los refugiados y asilados que refiere la Disposición Transitoria Cuarta), se opte por la interpretación que ofrezca mayores garantías a los ciudadanos, esto es, por la ley orgánica, teniendo en cuenta que la exigencia de una mayoría reforzada para su aprobación fortalecería también su estatuto jurídico y su significación fundamentadora, evitando los vaivenes de las mayorías parlamentarias.
En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por la Asamblea Nacional, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la legislación denominada ‘Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia’, pues ésta se adecua a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en la citada norma constitucional que hacen posible convenir en su carácter orgánico.
En efecto, observa la Sala que la Ley Orgánica en cuestión desarrolla, de manera centralizada y convergente, la protección constitucional a la que se refiere el artículo 21.2 de la Constitución de 1999 a favor de las mujeres, por ser éstas, como ya indicó esta Sala, un grupo poblacional tradicionalmente vulnerable. Con independencia de las razones de conveniencia observadas por la Asamblea Nacional para dictar la Ley cuya naturaleza orgánica se examina bajo la calificación otorgada y de las competencias que, al respecto, tiene dicho órgano legislativo, esta Sala, luego de apreciar la importancia del contenido del texto normativo, advierte que éste incluye una regulación sobre las condiciones básicas o esenciales que garantizan a las mujeres una igualdad ante la ley real y efectiva; no contiene, por consiguiente, un diseño completo y acabado de su régimen jurídico, así como tampoco de otros derechos constitucionales afectados. De modo que, con la referida Ley Orgánica se pretende disciplinar el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales de todo aquello que sea necesario para asegurar una igualdad ante la ley de las mujeres en el ejercicio efectivo de sus derechos exigibles ante los órganos jurisdiccionales y la Administración Pública.
Además, observa la Sala que la regulación sobre aspectos fundamentales, como los derechos constitucionales a la integridad personal (artículo 55), a la vida (artículo 43) y a la igualdad (artículo 21), entre otros, dirigidos a la protección de la población de mujeres, puede adquirir una vigencia transversal en los distintos ámbitos jurídicos de su vida ciudadana, a través de una ley orgánica que sirva de marco legal al ordenamiento ordinario, no por tener -se insiste- rango superior a la ley ordinaria en el sistema de fuentes del Derecho, sino por su preeminencia lógica e indispensable para la construcción del resto del ordenamiento jurídico, cuando se delimita a las disposiciones legislativas posteriores que desarrollan los principios que ella pauta. De esto se evidencia que la legislación ordinaria, siendo consecuente consigo misma cuando se incida en una concreta modalidad de ejercicio del derecho fundamental o sirva como fórmula de colaboración internormativa –siempre que no se trate de un reenvío en blanco que persiga defraudar la reserva constitucional a favor de las leyes orgánicas-, deberá atenerse al marco general trazado por la denominada ‘Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia’ en la materia en ella discurrida, al reglar las instituciones cuyos principios han sido colocados en tal encuadramiento.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de la ‘Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia’. Así se declara”. (Mayúsculas y Subrayados del Original).
En fuerza de las anteriores consideraciones, y ratificando el criterio jurisprudencial transcrito ut supra, debe esta Sala Constitucional, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, pronunciarse afirmativamente respecto del carácter orgánico de dicho instrumento legislativo, en la medida en que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos fundamentales, por lo cual se circunscribe a una de las modalidades expresamente contempladas en el encabezamiento del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que la Asamblea Nacional confirió adecuada y pertinentemente el carácter orgánico al texto normativo sancionado remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad de éste. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, cardinal 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA SOBRE EL DERECHO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, contentiva de su reforma parcial sancionada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 2014.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de agosto de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. n.º 14-0877
GMGA
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