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EN SALA CONSTITUCIONAL
Expediente n.° 14-0876
Magistrada Ponente: GLADYS MARIA GUTIÉRREZ ALVARADO
Mediante oficio signado con el alfanumérico ANS 178/2014 del 22 de agosto de 2014, fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia anexo de un ejemplar de la Reforma Parcial de la LEY ORGÁNICA PARA LA PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, y su texto refundido, sancionada en sesión ordinaria del día 14 de agosto del presente año, el cual fue remitido por el ciudadano Diputado Diosdado Cabello Rondón, en su carácter de Presidente de la Asamblea Nacional, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad conferida por el segundo aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En esa misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
De conformidad con lo previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:
I
CONTENIDO DE LA LEY
La reforma parcial de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes modifica esencialmente lo referente al uso de niños, niñas y adolescentes para delinquir, su inclusión en grupos criminales; la denominación del Título V de la Ley vigente, pasando a denominarse “Sistema Penal de Responsabilidad de los y las Adolescentes”; se incluyen nuevos artículos referentes a las atribuciones de los consejos comunales, la apelación de sentencia definitiva y apelación de la motivación de la sanción en materia de responsabilidad penal de los y las adolescentes; acondicionamiento, seguridad externa, y seguridad en los traslados y movilizaciones, de las entidades de atención; se incluye dos nuevas disposiciones transitorias relacionadas con el cese de la sanción aplicable a los y las adolescentes menores de catorce años, así como, con la separación de jóvenes adultos o adultas en instituciones de adultos o adultas.
Examinado el contenido del texto refundido del identificado instrumento jurídico remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una ley cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en el territorio nacional, el ejercicio y el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías, a través de la protección integral que el Estado, la sociedad y las familias deben brindarles desde el momento de su concepción”.
Tal cuerpo normativo contempla principios entre los cuales se encuentran el de igualdad y no discriminación, referido a la aplicación de las disposiciones de la ley por igual todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, edad, idioma, pensamiento, conciencia, religión, creencias, cultura, opinión política o de otra índole, posición económica, origen social, étnico o nacional, discapacidad, enfermedad, nacimiento o cualquier otra condición de los niños, niñas y adolescentes, de su padre, madre, representantes o responsables, o de sus familiares, asimismo, el principio de corresponsabilidad, el cual establece que el Estado, las familias y la sociedad son corresponsables en la defensa y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; el principio referido al interés superior de niños, niñas y adolescentes, dirigido a asegurar el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, así como el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías, y finalmente el principio de gratuidad de las actuaciones, relativo a la presentación de solicitudes, pedimentos, demandas y demás actuaciones relativas a los asuntos a que se refiere la ley, así como la expedición de copias certificadas, las cuales se harán en papel común y sin estampillas.
Efectivamente, este instrumento legal está compuesto de la siguiente forma:
El Título I, contiene las “Disposiciones Directivas”, a través de las cuales se definen el objeto, los principios de interpretación y aplicación de la ley, las obligaciones del Estado, de la familia e igualdad de género en la crianza de los niños, niñas y adolescentes, así como lo referente a la participación de la sociedad, el interés superior de los niños, niñas y adolescentes y la prioridad absoluta para el aseguramiento de todos los derechos y garantías de éstos.
El Título II, contempla lo referente a los “Derechos, Garantías y Deberes”, el cual reconoce todos los derechos y garantías inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en la ley o en el ordenamiento jurídico, el derecho a la vida, a un nombre y a una nacionalidad, a la identificación, derecho a ser inscrito o inscrita en el Registro del Estado Civil, a documentos públicos de identidad, a conocer a su padre y madre, y a ser cuidado por ellos, derecho a la integridad personal, derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a la libertad personal, entre otros. De igual forma establece el derecho a la protección en materia de trabajo, armonía entre trabajo y educación, derecho a la sindicalización, derecho de huelga, entre otros.
El Título III, citado como “Sistema Rector Nacional para la Protección Integral de los Niños, Niñas y Adolescentes”, desarrolla de manera amplia y, en trece (13) capítulos para el logro de sus objetivos, lo referente a las políticas, programas y proyectos de protección integral de niños, niñas y adolescentes, medidas de protección, órganos administrativos de protección integral, consejos de protección de niños, niñas y adolescentes; en igual sentido lo concerniente a los órganos judiciales de protección, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo y el Servicio Autónomo de la Defensa Pública, así como a las Entidades de Atención, que se encargan de ejecutar las medidas de abrigo y colocación dictadas por autoridad administrativa o judicial, según sea el caso. A fin de promover y defender los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes, se encuentra expresado en el capítulo VIII lo referente a las Defensorías del Niño y del Adolescente. El capítulo IX, prevé sobre las infracciones a la protección debida y sus sanciones, indicando que la jurisdicción penal ordinaria es competente para imponer las sanciones penales siguiendo el procedimiento penal ordinario. Del mismo modo, se observa lo atinente a la Acción de Protección, recurso judicial que brinda protección contra hechos, actos u omisiones de particulares, órganos o instituciones públicas o privadas que amenacen o violen derechos colectivos o difusos de los niños, niñas y adolescentes, asimismo, lo relativo a los procedimiento administrativos que se realizan en sede administrativa ante el órgano competente en cada caso, y finalmente, el establecimiento de la previsión y aprovisionamiento de recursos económicos.
El Título IV, nombrado “Instituciones Familiares”, está compuesto por ocho (8) capítulos que desarrollan lo referente a la patria potestad, la responsabilidad de crianza, la obligación de manutención, relativa al sustento, vestido, habitación, educación, cultura; de igual forma el tratamiento sobre el derecho a la convivencia familiar, así como a la familia sustituta y la adopción. En su Capítulo IV, se establece el ámbito procesal en materia de protección de niños, niñas y adolescentes, el cual contempla todas y cada una de las fases del mismo, así como todos aquellos recursos admisibles.
El Título V, denominado “Sistema Penal de Responsabilidad de los y las Adolescentes”, contiene el conjunto de normas, órganos y entes del poder público que formulan, coordinan, supervisan, evalúan y ejecutan las políticas y programas destinados a garantizar los derechos de los y las adolescentes en conflicto con la Ley Penal, funcionando tal sistema a través de un conjunto de acciones articuladas por el Estado, las familias y el Poder Popular, orientadas a su protección integral y su incorporación progresiva a la ciudadanía. En ese mismo título se refleja las normas regulatorias en cuanto al procedimiento a seguir a un adolescente sobre el que exista presunción fundada de la comisión de un hecho punible que acarree responsabilidad.
Como última parte de su estructura, se establecen las “Disposiciones Transitorias y Finales”, donde se dispone esencialmente lo referente al financiamiento para el funcionamiento del Sistema Rector Nacional para la Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes. En igual forma, se dispone el régimen aplicable a los y las adolescentes menores de catorce (14) años, el cese de sanción para estos mismos, y lo continente a la determinación de su entrada en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, contentiva de la reforma sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del día 14 de agosto de 2014, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese cuerpo legislativo nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.
En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el numeral 14 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias n.° 537 del 12 de junio de 2000, n.° 811 del 22 de mayo de 2001, n.° 1.716 del 18 de septiembre de 2001, n.° 2.541 del 5 de diciembre de 2001 y n.° 751 del 13 de junio de 2013) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.
III
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida por la Asamblea Nacional a laLey Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, contentiva de su reforma parcial sancionada el 14 de agosto de 2014, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.
A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:
“Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes”.
De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).
Ello así, esta Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
Esta Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica,“…las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo…” (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 34 del 26 de enero de 2004).
Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Ahora bien, en el caso de autos, la Ley sometida al control previo de esta Sala sobre su carácter orgánico tiene como objeto garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en el territorio nacional, el ejercicio y el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías, a través de la protección integral que el Estado, la sociedad y las familias deben brindarles desde el momento de su concepción, de conformidad con su artículo 1.
Asimismo, plantea el citado instrumento, en su artículo 3, que se define por niño o niña toda persona con menos de doce años de edad, así como por adolescente toda persona con doce años de edad o más y menos de dieciocho años de edad. En cuanto a las obligaciones generales del Estado sostiene aquella que corresponde indeclinablemente al Estado de tomar todas las medidas administrativas, legislativas, judiciales, y de cualquier otra índole que sean necesarias y apropiadas para asegurar que todos los niños, niñas y adolescentes disfruten plena y efectivamente de sus derechos y garantías.
Como se observa, el Órgano Legislativo Nacional otorgó a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes una importancia suprema como elemento imprescindible en el ejercicio y el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías.
Ahora bien, observa esta Sala Constitucional, que siendo efectivamente el objeto de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en el territorio nacional, el ejercicio y el disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías, a través de la protección integral que el Estado, la sociedad y las familias, desde un punto de vista orgánico, el texto legislativo in comento resulta trascendental para el ejercicio y desarrollo integral de dicho derecho constitucional que incide notoriamente en el mejoramiento del sistema de protección de los niños, niñas y adolescentes.
En efecto, el artículo 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto a la protección de los niños, niñas y adolescentes, dispone:
“Artículo 78. Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan. El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadanía activa, y creará un sistema rector nacional para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes”.
Es así como, y en refuerzo de su carácter orgánico, el conjunto de normas compiladas en la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, constituyen mandatos que sirven de fundamento para el desarrollo de derechos fundamentales, todo lo cual circunscribe a la citada Ley en la categoría establecida en el tercer supuesto que dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, para el desarrollo de los postulados atinentes a la protección de niños, niñas y adolescentes como derecho constitucional contenido en el artículo 78 eiusdem.
Estima conveniente esta Sala reiterar lo apuntado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.
Efectivamente, en el caso de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, el legislador ha querido desarrollar el derecho constitucional de protección integral, tomando en cuenta el interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan a los niños, niñas y adolescentes, habida cuenta de que éste constituye un derecho irrenunciable con clara incidencia en los derechos fundamentales, y al que el Estado debe garantizar y fomentar como política, mediante un sistema rector nacional (ex artículo 78 Constitucional), debido a que tiene la obligación indeclinable de tomar todas las medidas administrativas, legislativas, judiciales, y de cualquier otra índole que sean necesarias y apropiadas para asegurar que todos los niños, niñas y adolescentes disfruten plena y efectivamente de sus derechos y garantías, constituyendo un elemento de suprema importancia para el desarrollo integral y pleno de la persona natural. De allí que esta Ley no puede menos que situarse en el orden de la jerarquía orgánica de las leyes de la República, según se subsume en la categorización que instruye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 203, conforme al análisis expuesto supra.
En fuerza de las anteriores consideraciones, debe esta Sala Constitucional, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, pronunciarse afirmativamente respecto del carácter orgánico de dicho instrumento legislativo, en la medida en que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos fundamentales, por lo cual se circunscribe a una de las modalidades expresamente contempladas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que la Asamblea Nacional confirió adecuada y pertinentemente el carácter orgánico al texto normativo sancionado remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad de éste. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara la CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA PARA LA PROTECCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, sancionada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 2014.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de agosto de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
…/
…/
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
GMGA.
Expediente n.° 14-0876
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