CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA DE RECREACIÓN

EN SALA CONSTITUCIONAL

Expediente n.° 14-0772

Magistrada Ponente: GLADYS MARIA GUTIÉRREZ ALVARADO

Mediante oficio signado con el alfanumérico ANS 177/2014, suscrito por el ciudadano Diputado Diosdado Cabello Rondón, en su carácter de Presidente de la Asamblea Nacional, fue remitido a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE RECREACIÓN, sancionada por el órgano parlamentario nacional en sesión ordinaria del día 14 de agosto del presente año, con el objeto de que esta Sala se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico atribuido a dicho instrumento de rango legal, en atención a la facultad conferida por el segundo aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De conformidad con lo previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:

I

CONTENIDO DE LA LEY

Examinado el contenido del identificado instrumento jurídico remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una ley cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “regular la protección y promoción de la recreación, como un derecho que garantiza el desarrollo pleno e integral de las potencialidades humanas, de su crecimiento personal, social y comunitario mediante el buen uso y disposición del tiempo libre; así como la organización, planificación, coordinación, ejecución y evaluación de las políticas públicas en esta materia…”.

Dicho cuerpo normativo ha delimitado su ámbito de aplicación “a todas las personas naturales, sin discriminación de raza, sexo, credo, condición social, física, funcional o edad, a las personas jurídicas del sector público y privado, así como a las organizaciones del Poder Popular que desarrollen actividades relacionadas con la recreación…”; extendiéndose a todos los tipos, modalidades y especialidades de la recreación, con inclusión a las de entretenimiento, esparcimiento, diversión y distracción. De la misma manera, el legislador patrio calificó de interés público y social, el fomento, la promoción y el desarrollo de la actividad recreativa, garantizando la orientación y formación permanente en la preparación de la población para el uso positivo del tiempo libre a través de la recreación.

Este instrumento legal está compuesto de la siguiente forma:

El Capítulo I, contiene las “Disposiciones fundamentales”, mediante las cuales se definen el objeto y el ámbito de aplicación a los que antes se hizo mención; el glosario de definiciones a los efectos de su contenido; los aspectos sobre la promoción de la actividad recreativa, al interés público y social de la recreación, así como a su alcance, principios y valores, y la debida articulación entre los distintos órganos y entes de la Administración Pública, el sector privado y la organización comunal para la consecución de tal fin.

En efecto, al referirse al alcance de la recreación, sostiene que es materia prioritaria en la definición de políticas públicas, por lo que se incluirá en los planes de desarrollo de la República con un plan propio; que estará basada en los principios y valores históricos-sociales de libertad, justicia, democracia, igualdad, paz, solidaridad, honestidad, espiritualidad, respeto a la vida y a la naturaleza, identidad nacional, dignidad, ética, responsabilidad, corresponsabilidad, cooperación y conservación de la biodiversidad, participación protagónica, multiétnica y pluricultural.

Por igual, el texto legislativo establece la articulación de los diferentes órganos y entes de la Administración Pública, el sector privado y la organización comunal para que, dentro del ámbito de sus competencias, apoyen al Consejo Nacional de Recreación en el ejercicio de sus atribuciones bajo los principios de corresponsabilidad, cooperación, concurrencia y solidaridad.

El Capítulo II, intitulado “De los usuarios, usuarias, beneficiarios y beneficiarias de la recreación, prestadores y prestadoras de servicios de recreación”, establece los derechos y deberes de los usuarios, usuarias, beneficiarios y beneficiarias de la recreación, y la posibilidad de que denuncien cualquier hecho irregular antes las autoridades competentes, cuya responsabilidad se atribuya a alguno de los prestadores o prestadoras de servicios de la recreación u otra persona que lesionen sus derechos. De igual forma, se establece quienes son prestadores y prestadoras de servicios de recreación, entre los cuales señala a los integrantes del Sistema Nacional de Recreación creado en el mismo texto legal, conformado por los órganos y entes de la administración pública, con competencia en la materia de conformidad con el ordenamiento jurídico; el sector comunal, el sector privado, integrado por organizaciones que presten servicios de recreación, las organizaciones de usuarios y usuarias, beneficiarios y beneficiarias del servicio recreacional, los comités de recreación de los trabajadores y trabajadoras y los movimientos de recreadores, activistas y profesionales de la recreación mediante voceros electos. De igual forma, establece los derechos y deberes de los prestadores y prestadoras de servicios de recreación.

El Capítulo III denominado “De la formación del talento humano de la recreación y de los espacios e instalaciones recreativas”, contiene lo referente a la formación de talento humano y soporte para el desarrollo recreativo, la necesidad de que todo el programa institucional y servicio de recreación público, privado y comunal se desarrolle por un profesional con formación académica o experiencia acreditable en el área específica, para lo cual se establece que los requisitos y condiciones para la cualificación del personal serán especificados en el Reglamento de la Ley. La conformidad con el ordenamiento jurídico, normas locales y en consulta con las organizaciones del Poder Popular de la planificación, diseño, construcción, conservación y mantenimiento de instalaciones recreativas, las cuales deben ser cónsonas con la actividad a realizar y las características de la población a la cual se van a dirigir. De igual forma, la obligación del Estado en sus diferentes niveles de mantenimiento del inventario actualizado de las instalaciones espacios y equipamientos recreativos a  su cargo a los fines de su conservación, mantenimiento y vigilancia; así como la obligación de consultar tanto a los usuarios, usuarias, beneficiarios y beneficiarias y a las organizaciones del Poder Popular sobre las actividades que involucren las instalaciones y espacios recreativos, para lo cual el Poder Popular ejercerá la debida contraloría social.

El Capítulo IV, nombrado “De la planificación recreativa”, está compuesto por las disposiciones relativas a la planificación de la actividad recreativa, la inclusión por parte del Ejecutivo Nacional de la recreación en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, y el deber de garantizar los recursos para su desarrollo en la Ley de Presupuesto. La elaboración del Plan Nacional de Recreación por parte del Consejo Nacional de Recreación sobre la base del análisis situacional de la recreación en los niveles nacional, estadal, municipal y comunal. Los programas destinados al fomento de la recreación, estableciéndose que en la formulación de los presupuestos públicos de cada estado y municipio se deberá garantizar los recursos para su ejecución. Así mismo, se dispone que los entes del sector público, privado y las organizaciones del Poder Popular deberán programar y ejecutar sus actividades recreativas de conformidad con la Ley y su Reglamento.

En el Capítulo V, citado como “Estructura organizativa y funcional” se crea el Sistema Nacional de Recreación y se establece su conformación; el Consejo Nacional de Recreación, con el señalamiento de sus integrantes y funciones. De igual forma, se dispone la creación de los consejos estadales y municipales de recreación, sus integrantes y funciones; así como las actividades de los estados y municipios, quienes deben fomentar e incluir la actividad recreativa en sus planes de desarrollo.

A renglón seguido, se establecen la “Disposiciones Transitorias”, donde se dispone la facultad del Consejo Nacional de Recreación de dictar las pautas que considere necesarias para la ejecución de la Ley. En igual forma, se prevé la constitución del Consejo Nacional de Recreación en un lapso que no debe superar los noventa días continuos, contados a partir de de la entrada en vigencia de la Ley; así como la promulgación y publicación del Reglamento de la Ley en un lapso de ciento ochenta días contados a partir de su publicación.

Como última parte de su estructura, establece la “Disposición Final”, continente de la determinación de su entrada en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de Recreación, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del día 14 de agosto de 2014, a tenor de la solicitud que fue planteada por el ciudadano Presidente de ese cuerpo legislativo nacional. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.

En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el numeral 14 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias n^os. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001 y 751/2013) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida por la Asamblea Nacional a la Ley Orgánica de Recreación, sancionada el 14 de agosto de 2014, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.

A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:

“Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes”.

De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.

Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).

Ello así, esta Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).

Esta Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica,“…las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo…” (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 34 del 26 de enero de 2004).

Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

Ahora bien, en el caso de autos, la Ley sometida al control previo de esta Sala tiene como objeto regular la protección y promoción de la recreación, como un derecho que garantiza el desarrollo pleno e integral de las potencialidades humanas, del crecimiento personal, social y comunitario del ser humano, mediante el buen uso y disposición del tiempo libre, así como la organización, planificación, coordinación, ejecución y evaluación de las políticas públicas sobre dicha materia, de conformidad con su artículo 1.

Asimismo, plantea el citado instrumento, como parte del glosario terminológico que contiene en su artículo 3, que la recreación es “…[t]odo proceso que facilita el ejercicio de la libertad, la expresión, manifestación, actividad física o mental, que mediante prácticas activas o pasivas, induce al estimulo placentero del intelecto, la sana diversión, la canalización de los estados de ocio, realizado en forma individual o colectiva, que redunde en beneficio del buen vivir, la calidad de vida, la salud, la creatividad, la espiritualidad, el culto de valores y principios que privilegian la vida y la paz, trascendiendo al ser en su integralidad”, al igual que como aprovechamiento del tiempo libre “…el uso constructivo que el ser humano hace de el tiempo, en beneficio de su enriquecimiento personal y del disfrute de la vida, en forma individual o colectiva. Tiene como finalidad el descanso, la diversión, el complemento de la formación, la socialización, la creatividad, el desarrollo personal, la liberación en el trabajo y la recuperación sicobiológica”. Así como, define al usuario o usuaria de la recreación como “…toda persona natural que participa, utiliza y disfruta provechosamente, los programas y servicios de recreación”; de igual forma, señala al beneficiario o beneficiaria de la recreación como “…toda persona, consumidor o consumidora de bienes y servicios recreativos que participan, construyen, se autorregulan, utilizan y conservan el patrimonio recreativo, en igualdad de condiciones y oportunidades”, señalando, además, a quienes se consideran como prestadores y prestadoras de servicio de recreación y profesionales de dicha área.

Asimismo, la Ley declara al fomento, promoción y desarrollo de la actividad recreativa como de interés público y social, garantizando la orientación y formación permanente dirigida a la preparación de la población sobre el uso positivo del tiempo libre a través de la recreación, y la construcción, dotación, mantenimiento y protección de la infraestructura recreativa y demás espacios destinados a tales fines, en los ámbitos nacional, estadal, municipal y comunal. En cuanto al alcance de la recreación sostiene que: “…es materia prioritaria en la definición de políticas públicas; se incluirá en los planes de desarrollo de la República, contará con un plan propio, se regulará por el Órgano Rector de Recreación, y se organizará en el Sistema Nacional de Recreación”.

Como se observa, el Órgano Legislativo Nacional otorgó a la recreación una importancia considerable como elemento imprescindible en el desarrollo pleno e integral de las potencialidades humanas, lo cual incide positivamente tanto en su crecimiento personal como social y comunitario, mediante el buen uso y disposición del tiempo libre, con el establecimiento, para el cumplimiento de los fines de la ley, del fomento, promoción y desarrollo de la actividad recreativa como de interés público y social, con la garantía de la orientación y formación permanente de la población sobre el uso positivo de tiempo mediante la referida actividad.

Ahora bien, evidencia esta Sala Constitucional, que siendo efectivamente el fomento, la promoción y el desarrollo de la actividad recreativa de interés público y social, y la recreación un derecho constitucional de superlativa importancia para el desarrollo pleno e integral de la persona humana y, con ello, para el mejoramiento social y colectivo, por tanto, de preeminencia para el Estado venezolano, desde un punto de vista orgánico, el texto legislativo in comento resulta trascendental para el ejercicio y desarrollo de dicho derecho constitucional que incide notoriamente en el mejoramiento de la calidad de vida individual y colectiva.

En efecto, el artículo 111 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto al derecho a la recreación, dispone:

“Todas las personas tienen derecho al deporte y a la recreación como actividades que benefician la calidad de vida individual y colectiva. El Estado asumirá el deporte y la recreación como política de educación y salud pública y garantizará los recursos para su promoción. La educación física y el deporte cumplen un papel fundamental en la formación integral de la niñez y adolescencia. Su enseñanza es obligatoria en todos los niveles de la educación pública y privada hasta el ciclo diversificado, con las excepciones que establezca la ley. El Estado garantizará la atención integral de los y las deportistas sin discriminación alguna, así como el apoyo al deporte de alta competencia y la evaluación y regulación de las entidades deportivas del sector público y del privado, de conformidad con la ley.

La ley establecerá incentivos y estímulos a las personas, instituciones y comunidades que promuevan a los y las atletas y desarrollen o financien planes, programas y actividades deportivas en el país.”

Es así como, y en refuerzo de su carácter orgánico, el conjunto de normas compiladas en la Ley Orgánica de Recreación, constituyen mandatos que sirven de fundamento para el desarrollo del derecho constitucional a la recreación, todo lo cual circunscribe a la citada Ley en la categoría establecida en el tercer supuesto que dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, para el desarrollo de la recreación como derecho constitucional contenido en el artículo 111 eiusdem.

Estima conveniente esta Sala reiterar lo apuntado en su sentencia n.° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.

Efectivamente, en el caso de la Ley Orgánica de Recreación, el legislador ha querido desarrollar el derecho constitucional a la recreación, habida cuenta de que éste constituye un derecho irrenunciable del pueblo venezolano con clara incidencia en el derecho fundamental a la vida y a la salud, cuya calidad eleva de forma individual y colectiva, y al que el Estado debe garantizar y fomentar como política de educación y salud pública, mediante la disposición de recursos y políticas para su promoción, protección y preservación (ex artículos 83 y 111 constitucional), debido a que constituye un elemento de suprema importancia para el desarrollo integral y pleno de la persona natural que garantiza la efectiva materialización de los derechos humanos, no puede menos que situarse en el orden de la jerarquía orgánica de las leyes de la República, según se subsume en la categorización que instruye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 203, conforme al análisis expuestosupra.

En fuerza de las anteriores consideraciones, debe esta Sala Constitucional, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que componen la Ley Orgánica de Recreación, pronunciarse afirmativamente respecto del carácter orgánico de dicho instrumento legislativo, en la medida en que se dirige a desarrollar de manera central y directa el contenido de preceptos fundamentales, por lo cual se circunscribe a una de las modalidades expresamente contempladas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que la Asamblea Nacional confirió adecuada y pertinentemente el carácter orgánico al texto normativo sancionado remitido, motivo por el cual se declara la constitucionalidad de éste. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara laCONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO de la LEY ORGÁNICA DE RECREACIÓN, sancionada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 2014.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de agosto de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

 GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO

Ponente

El Vicepresidente,

    

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magis…/

…trados

   

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

  

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

 JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

El Secretario,

                     JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

GMGA.

Expediente n.° 14-0772